Nas empreitadas por preço unitário fazem-se regulares a promoção de pequenas alterações de quantitativos na planilha orçamentária, sem a necessidade da celebração de termo aditivo.
Nas empreitadas por preço unitário, definida no art. 6º, inciso XXVIII, da Lei 14.133/2021, fazem-se regulares a promoção de pequenas alterações de quantitativos na planilha orçamentária, sem a necessidade da celebração de termo aditivo, desde que:
O pagamento seja formalizado por meio do apostilamento da diferença de quantidades (art. 136 da Lei 14.133/2021), a ser realizado previamente ao pagamento ou, em casos de justificada necessidade de antecipação de seus efeitos, com a formalização do apostilamento no prazo máximo de 1 (um) mês, em consonância com o disposto no art. 132 da Lei 14.133/2021;
As alterações de quantitativos não configurem a transfiguração do objeto licitado, nos termos do art. 126 da Lei 14.133/2021;
Não se refiram a erro ou alteração de projeto, decorrendo de imprecisões intrínsecas próprias da natureza dos serviços executados, impassíveis de serem estimadas a priori na concepção do orçamento, tal como consta do subitem 9.1.3 do Acórdão 1977/2013-TCU-Plenário;
Não haja a inclusão de novos serviços (modificação qualitativa) ou quantitativa relativa às dimensões globais do objeto licitado;
Seja especificado, no instrumento convocatório, de forma razoável, o que vier a ser definido como "pequenas alterações de quantitativos";
A diferença percentual entre o valor global do contrato e o preço global de referência não seja reduzida em favor do contratado (art. 128 da Lei 14.133/2021);
Não haja elevação do valor contratual;
Exista motivação, acompanhada de memória circunstanciada de cálculo, das supressões e acréscimos realizados; e
As supressões e os acréscimos sejam computados no limite legal de 25% (ou 50%) de aditamento contratual, vendando-se a compensação entre eles, nos termos do Acórdão 749/2010-TCU-Plenário;
Projetos de engenharia são baseados nas condições de campo de projeto tal como vistas pelo arquiteto/engenheiro ou projetista. As condições, tanto para a estrutura e os acabamentos como para sistemas elétricos e mecânicos, acima do solo, são constantes e facilmente determináveis.
Esse não é o caso quando se está projetando a infraestrutura, ou o subsolo de uma construção. Como a possibilidade de o projetista visualizar o que está sob a superfície do terreno é limitada, ele tem que se basear em aproximações que indicam a natureza geral do solo e as condições das rochas sob a superfície com base em uma série de furos de sondagem [...]
As quantidades de preços unitários são baseadas na quantidade estimada especificada […]
A maioria dos contratos por preço unitário especifica uma renegociação do preço se a quantidade real medida no campo se desviar significativamente da quantidade estimada especificada [...]
Em contratos por preços unitários, os pagamentos das parcelas ao construtor são feitos com base em medições precisas. Portanto, o proprietário deve ter uma boa estimativa do custo total do projeto baseada no preço total submetido. Entretanto, a diferença de quantidades medidas no campo e as quantidades estimadas levarão a diferenças no preço total do serviço. Assim, uma das desvantagens da forma contratual a preços unitários é que o proprietário não tem um preço final total do trabalho até que o projeto termine. Em outras palavras, devem ser feitas previsões para diferenças no orçamento. Além disso, é muito mais crítica a precisão da medição dos quantitativos no campo do que para contratos por preço global. As quantidades medidas no campo devem ser exatas, já que elas são, de fato, as quantidades a serem pagas. Portanto, as equipes de medição do proprietário devem ser mais cuidadosas e precisa em seus trabalhos, porque as quantidades medidas estabelecem o custo real do projeto.
Além da flexibilidade de acomodar a variação nas quantidades medidas no campo, o contrato a preços unitários tem a vantagem adicional para o construtor de que as quantidades estimadas que fazem parte do processo de concorrência só precisam estar de acordo com as quantidades dadas na planilha de custo (programadas). Portanto, a precisão da quantidade utilizada não precisa ser tão exata como as utilizadas em um contrato a preço fixo (preço global). As folgas para as diferenças em quantitativos em relação às quantidades estimadas também reduzem o número de ordens de modificação [aditivos] devidas às diferenças automáticas permitidas.
Por causa dessa flexibilidade, os contratos a preços unitários são sempre utilizados em contratos de construções pesadas e de rodovias [...]" (Hapin, Daniel W./Woodhead, Ronald W. Administração da Construção Civil. LTC - Livros Técnicos e Científicos Editora S.A. Rio de Janeiro. 2ª edição, 2004. Ps. 38 e 48-50) (grifou-se).
Veja-se que, nas situações discutidas, não há, exatamente, um erro de projeto. O objeto é o mesmo. O encargo foi executado tal qual as especificações projetadas, mas a diferença quantitativa só se faz possível de ser detalhadamente medida concomitantemente à execução, ou mesmo a posteriori.
Trago algumas situações corriqueiras, em um pouco mais de detalhes:
Para se projetarem os volumes de terraplenagem, faz-se necessário a cubagem de cortes necessários à feitura dos respectivos aterros. Para tal, consideram-se fatores de compactação médios (geralmente 1,25), mas cada material apresenta características particulares. Uma mesma jazida de solos, em profundidade de escavação distinta, pode apresentar coeficientes diferentes, demandando uma alteração do balanço de quantidades de cortes e aterros. Em toda medição de terraplenagem, haverá tal imponderação. Trata-se de uma imprecisão nata, já conhecida na assinatura do contrato. Na realidade, as partes já têm essa expectativa de variação no ato de manifestação de vontade; os projetistas de fundação, com base nas áreas laterais das estruturas e o atrito estimado da estaca, considerando a carga e um coeficiente de segurança (conceitualmente, impreciso, majorando a carga e minorando a capacidade portante), "calculam" o cumprimento das fundações.
Em estacas cravadas, contudo, a profundidade de campo é dada pela chamada "nega", que é o comprimento médio obtido dos dez últimos golpes de cravação durante o processo de execução. Tal quantitativo exato só é possível de ser avaliado durante a execução do serviço, e essa condição, igualmente, é previamente sabida; em desmontes de rocha, o volume de material a ser escavado por meio de extrapolação do horizonte de sondagem realizado por meio de alguns furos no terreno.
Não há absoluta certeza, porém, que a quantidade será aquela planilhada. Cada uma das medições, após verificação, deve contar com um croqui, apontando o real perfil do terreno e, a partir daí, paga-se a quantidade de fato executada; a quantidade de entulho nas demolições é um dos desafios dos orçamentistas. Algumas vezes, estima-se tal montante em função do volume teórico antes da derrocagem.
O volume exato, entretanto, só é desvendado após a retirada do material; e em contratos continuados para a manutenção de ar-condicionado, principalmente em seu viés corretivo, com base em um histórico de ordens de serviço, estimam-se as quantidades de materiais e equipamentos (entre filtros, tubos, conexões, gás, fios e bombas), mas a precisa necessidade só será "descoberta" após a demanda. Muito embora se "contratualize", a preços unitários, seria diuturno o imperativo de numerosos aditivos (ainda que pequenos) para viabilizar as reais necessidades do contratante.
Em todos esses casos, não há, propriamente, uma alteração do objeto ou desvio ao dever de licitar, situações que envolveriam uma alteração na manifestação de vontades e consequente aditivo contratual.
No âmbito de contratos públicos, contudo, haveria alguns riscos a serem saneados: certamente que o valor global do contrato não pode ser extrapolado. Há limitações orçamentárias e respeito a normativos de execução financeira maculados, sem o necessário aditivo contratual - e o trâmite de verificações que o acompanham.
Fonte: ACÓRDÃO 1643/2024 - PLENÁRIO